Coba perhatikan tumpukan berkas usulan kegiatan di OPD Anda. Hampir selalu ada satu dokumen yang disusun belakangan, sekadar agar berkas dianggap lengkap: Kerangka Acuan Kerja (KAK) atau Term of Reference (TOR). Banyak yang memperlakukannya sebagai formalitas — copas dari tahun lalu, ganti tahun anggaran, selesai. Padahal KAK adalah dasar penganggaran sekaligus alat pertanggungjawaban dari setiap rupiah yang diusulkan.
Ketika kegiatan diperiksa oleh APIP atau BPK, KAK adalah dokumen pertama yang dibuka untuk menilai apakah belanja yang terjadi memang sesuai dengan apa yang direncanakan. KAK yang lemah membuat kegiatan rentan dipertanyakan; KAK yang baik melindungi pelaksana kegiatan. Artikel ini menjelaskan cara menyusun KAK yang benar, lengkap dengan strukturnya, contoh isi, dan kesalahan yang paling sering terjadi.
Apa Itu KAK/TOR dan Dasar Hukumnya
KAK (Kerangka Acuan Kerja) atau TOR (Term of Reference) adalah dokumen perencanaan kegiatan yang menjelaskan secara naratif apa yang akan dikerjakan, mengapa perlu dikerjakan, bagaimana cara mengerjakannya, kapan, siapa yang terlibat, dan berapa biayanya. Singkatnya, KAK adalah penjelasan logis di balik sebuah usulan anggaran.
Secara konsep, KAK/TOR berakar dari mekanisme penyusunan RKA-K/L di tingkat pusat, yang diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan RKA-K/L. Di sana KAK menjadi salah satu dokumen pendukung wajib untuk setiap keluaran (output) kegiatan.
Dalam konteks pemerintah daerah, konsep yang sama dipakai: KAK menjadi lampiran/dokumen pendukung RKA SKPD dan diunggah saat penyusunan anggaran melalui SIPD-RI. Setiap sub kegiatan idealnya memiliki KAK yang menjelaskan rincian rencana belanjanya. KAK inilah yang menjadi jembatan antara nomenklatur sub kegiatan (Permendagri 90/2019) dengan rincian belanja yang diinput ke dalam RKA.
Struktur KAK Standar: Kerangka 5W+1H
Cara paling mudah memahami struktur KAK adalah dengan memetakan setiap komponennya ke kerangka 5W+1H. Setiap pertanyaan dasar harus terjawab oleh satu atau beberapa bagian dalam KAK. Berikut komponen standar beserta padanannya.
| Komponen KAK | Pertanyaan (5W+1H) | Isi yang Diharapkan |
|---|---|---|
| Latar Belakang | Why | Dasar hukum dan gambaran umum: kondisi/permasalahan yang melatarbelakangi, urgensi kegiatan, dan keterkaitannya dengan tugas fungsi OPD. |
| Maksud & Tujuan | Why / What | Maksud (gambaran umum yang ingin dicapai) dan tujuan (rumusan spesifik dan terukur dari kegiatan). |
| Sasaran / Penerima Manfaat | Who | Siapa yang menjadi target dan penerima manfaat langsung; sebutkan jumlah bila memungkinkan. |
| Strategi / Metode Pelaksanaan | How | Cara kegiatan dilaksanakan: swakelola atau pengadaan, bentuk pelaksanaan (bimtek, rapat, konstruksi, dll). |
| Tahapan & Jadwal | How / When | Rincian tahapan kegiatan dari persiapan hingga pelaporan, dengan jadwal per tahap (matriks/timeline). |
| Kurun Waktu | When | Periode pelaksanaan kegiatan dalam tahun anggaran (mis. triwulan II, atau bulan tertentu). |
| Biaya (RAB) | How much | Rincian Anggaran Biaya per komponen, mengacu Standar Satuan Harga (SSH/SBU), dengan total kebutuhan dana. |
| Penutup | — | Pernyataan singkat bahwa KAK menjadi acuan pelaksanaan, serta nama dan tanda tangan penanggung jawab. |
Tidak ada "Where" yang berdiri sebagai bab tersendiri; lokasi kegiatan biasanya melebur ke dalam Latar Belakang atau Strategi Pelaksanaan. Yang terpenting adalah memastikan keenam pertanyaan dasar tersebut tidak ada yang menggantung.
Latar Belakang
Berisi dua hal: dasar hukum (peraturan yang menjadi landasan kegiatan, dari UU hingga Perkada) dan gambaran umum (kondisi nyata, permasalahan, dan alasan mengapa kegiatan ini perlu dianggarkan tahun ini). Latar belakang yang baik menjelaskan kesenjangan antara kondisi saat ini dan kondisi yang diinginkan.
Maksud, Tujuan, dan Sasaran
Tujuan harus terukur. Hindari rumusan kabur seperti "meningkatkan pemahaman". Lebih baik: "meningkatkan kemampuan 40 operator perencanaan OPD dalam menyusun Renja sesuai kaidah Permendagri 90/2019". Sasaran kemudian mempertegas siapa penerima manfaatnya secara spesifik.
Biaya (RAB)
RAB harus dirinci per komponen belanja, bukan angka gelondongan. Setiap satuan biaya mengacu pada Standar Satuan Harga (SSH) daerah atau Standar Biaya Umum (SBU). RAB inilah yang nantinya menjadi dasar input rincian belanja di RKA pada SIPD-RI, sehingga keduanya harus konsisten.
Hubungan KAK dengan Sub Kegiatan & Indikator Output
KAK tidak berdiri sendiri. Ia adalah turunan operasional dari rantai perencanaan yang lebih besar. Setiap KAK melekat pada satu sub kegiatan dalam nomenklatur Permendagri 90/2019, dan indikator output sub kegiatan tersebut harus tercermin dalam tujuan/sasaran KAK.
Prinsipnya: indikator output sub kegiatan = janji yang ditulis di tujuan KAK = yang dipertanggungjawabkan di akhir tahun. Jika sub kegiatan memiliki indikator output "Jumlah dokumen Renja yang tersusun: 1 dokumen", maka tujuan KAK dan RAB-nya harus mengarah ke pencapaian output tersebut. Inkonsistensi di sini adalah temuan klasik.
KAK Swakelola vs KAK Pengadaan Barang/Jasa
Tidak semua KAK sama. Bentuk dan penekanannya berbeda tergantung cara kegiatan dilaksanakan. Pahami perbedaan ini agar KAK tidak salah format.
| Aspek | KAK Swakelola | KAK/TOR Pengadaan Barang/Jasa |
|---|---|---|
| Pelaksana | Dikerjakan sendiri oleh OPD/tim internal (atau instansi lain/kelompok masyarakat) | Dikerjakan oleh penyedia melalui mekanisme pengadaan |
| Fokus utama | Tahapan kegiatan, kebutuhan honorarium, bahan, dan operasional internal | Spesifikasi teknis barang/jasa, ruang lingkup pekerjaan penyedia, dan output yang harus diserahkan |
| Contoh kegiatan | Bimtek, rapat koordinasi, penyusunan dokumen, sosialisasi | Pengadaan aplikasi, jasa konsultan, konstruksi, cetak/penggandaan dalam jumlah besar |
| Detail yang ditekankan | Rincian biaya per tahap & SDM pelaksana | Spesifikasi, volume, kualifikasi penyedia, dan jangka waktu penyelesaian |
Untuk kegiatan pengadaan, KAK/TOR cenderung lebih teknis karena akan menjadi acuan bagi penyedia dan dokumen lelang. Untuk swakelola, KAK lebih menekankan tahapan dan rincian honor/operasional internal.
Contoh Ringkas Isi KAK: Bimbingan Teknis Penyusunan Renja
Berikut ilustrasi ringkas isi tiap bagian KAK untuk sebuah kegiatan swakelola berupa Bimbingan Teknis Penyusunan Renja OPD.
- Latar Belakang: Masih banyak OPD yang menyusun Renja tidak selaras dengan RKPD dan keliru menempatkan indikator. Berdasarkan evaluasi tahun sebelumnya, 18 dari 51 OPD melakukan revisi berulang. Diperlukan penguatan kapasitas operator perencanaan. Dasar hukum: Permendagri 86/2017 dan Permendagri 90/2019.
- Maksud & Tujuan: Maksud — meningkatkan kualitas dokumen Renja OPD. Tujuan — meningkatkan kemampuan 51 operator perencanaan OPD dalam menyusun Renja yang selaras RKPD dan benar secara nomenklatur, dibuktikan dengan tersusunnya draf Renja masing-masing OPD pada akhir kegiatan.
- Sasaran / Penerima Manfaat: 51 operator perencanaan dari seluruh OPD di lingkungan Pemerintah Kabupaten.
- Strategi / Metode: Swakelola, dilaksanakan dalam bentuk bimtek 2 hari dengan kombinasi paparan narasumber dan praktik penyusunan langsung di SIPD-RI.
- Tahapan & Jadwal: Persiapan (minggu 1), pelaksanaan bimtek (minggu 2), penyusunan laporan (minggu 3).
- Kurun Waktu: Triwulan II tahun anggaran berjalan.
- Biaya (RAB): Honorarium narasumber, konsumsi 51 peserta × 2 hari, ATK, penggandaan modul, dan dokumentasi — dirinci per satuan mengacu SSH, dengan total kebutuhan dana yang konsisten dengan RKA.
- Penutup: KAK ini menjadi acuan pelaksanaan kegiatan, ditandatangani oleh Kepala OPD/PPTK.
Checklist: KAK yang Siap Diajukan
Sebelum mengunggah KAK sebagai pendukung RKA, lakukan pemeriksaan akhir. Gunakan daftar singkat berikut sebagai kontrol mutu.
- Dasar hukum relevan dan masih berlaku.
- Latar belakang menjelaskan kondisi terkini, bukan salinan tahun lalu.
- Tujuan terukur dan selaras dengan indikator output sub kegiatan.
- Sasaran/penerima manfaat disebut spesifik beserta jumlahnya.
- Metode pelaksanaan (swakelola/pengadaan) ditetapkan dengan jelas.
- Tahapan dan jadwal logis serta masuk akal dalam tahun anggaran.
- RAB dirinci per komponen, mengacu SSH/SBU, dan total = nilai di RKA.
- Ditandatangani penanggung jawab kegiatan.
Penutup
KAK yang baik bukan dokumen yang panjang dan berbunga-bunga, melainkan dokumen yang jujur, terukur, dan konsisten dengan anggaran serta indikator output yang dijanjikan. Memperlakukan KAK sebagai sekadar lampiran formalitas adalah awal dari masalah pertanggungjawaban di kemudian hari.
Mulailah dengan satu prinsip sederhana: setiap kalimat dalam KAK harus bisa dipertanggungjawabkan, dan setiap angka dalam RAB harus bisa ditelusuri sumbernya. Ketika KAK disusun dengan benar, ia bukan hanya memuluskan penelaahan anggaran — ia menjadi perisai yang melindungi Anda sebagai pelaksana kegiatan.